時間:2020-04-26 作者:admin
2014年4月17日,環(huán)境保護(hù)部和國土資源部發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》,明確全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%,耕地土壤的點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%,林地和草地土壤的點(diǎn)位超標(biāo)率分別為10.0%和10.4%。大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治被稱為環(huán)?!叭髴?zhàn)役”。2015年10月舉行的十八屆五中全會明確,環(huán)保領(lǐng)域在“十三五”期間仍需打好“三大戰(zhàn)役”。由于土壤污染的“隱蔽性、滯后性、累積性”等特點(diǎn),結(jié)合我國環(huán)保、經(jīng)濟(jì)的總體實(shí)際情況,在環(huán)?!叭髴?zhàn)役”中,土壤污染防治將是難度最大的“攻堅戰(zhàn)”,也是耗時最長的“持久戰(zhàn)”。然而,我國土壤修復(fù)行業(yè)尚處于起步階段,面臨很多問題。本文將根據(jù)相關(guān)政策要求,結(jié)合我國實(shí)際情況,分析了我國土壤修復(fù)行業(yè)面臨的主要問題,探討適合我國的土壤修復(fù)商業(yè)模式,并對該行業(yè)未來幾年的發(fā)展提出了建議。
一 摘 要
基于我國土壤污染的嚴(yán)峻形勢,分析了我國土壤修復(fù)行業(yè)面臨的主要問題。針對我國土壤修復(fù)資金需求量大,資金來源困難、責(zé)任界定情況復(fù)雜等現(xiàn)狀,探討了“誰污染,誰治理”“誰使用,誰治理”“政府出資”、RT、ROT、ROO、TRT等幾種適合我國國情的土壤修復(fù)商業(yè)模式。同時,結(jié)合我國土壤修復(fù)行業(yè)正處于成長期初級階段的現(xiàn)實(shí)情況,展望了我國土壤修復(fù)行業(yè)的發(fā)展,并給出了一些有益建議。
二 我國土壤修復(fù)行業(yè)面臨的主要問題
1.土壤污染詳細(xì)情況有待進(jìn)一步摸清
目前,雖然《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》已經(jīng)發(fā)布,明確了全國土壤的基本污染情況,但是由于全國普查點(diǎn)位密度小,無法進(jìn)行污染詳查,土壤污染詳細(xì)情況仍需進(jìn)一步摸清,建議相關(guān)部門盡快開展全國土壤污染詳細(xì)調(diào)查工作,了解我國土壤污染變化趨勢、污染類型、污染程度和區(qū)域分布,包括典型地塊及其周邊土壤污染情況,并建立全國土壤樣品庫和調(diào)查數(shù)據(jù)庫。
2.土壤污染防治政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)亟待完善
目前,我國缺少關(guān)于土壤污染和防治的專門法律法規(guī)。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中,只提出了原則性規(guī)定,包括防治土壤污染、推廣植物病蟲害的綜合防治、水土保持、合理使用化肥、農(nóng)藥等。雖然《土壤環(huán)境保護(hù)法》草案已經(jīng)初步形成,與土壤污染防治關(guān)系較為密切,但其出臺尚待時日。因此,在依法治國的大背景下,加快推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)程仍是當(dāng)務(wù)之急。
同時,現(xiàn)行技術(shù)政策、標(biāo)準(zhǔn)缺乏基礎(chǔ)依據(jù)。盡管相關(guān)部門出臺了一些文件和標(biāo)準(zhǔn),包括《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》等5個導(dǎo)則及《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復(fù)工作指南(試行)》等指南,但基于目前我國土壤污染的嚴(yán)峻形勢及復(fù)雜程度,距離科學(xué)合理地提供符合各地實(shí)際情況,有針對性,具有可操作性的技術(shù)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚存在差距。故我國尚未形成系統(tǒng)有效的法律法規(guī)與管理體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測監(jiān)控體系等土壤污染綜合防治體系。
3.土壤污染防治與修復(fù)技術(shù)研發(fā)基礎(chǔ)薄弱
土壤污染修復(fù)技術(shù)涉及多個學(xué)科領(lǐng)域,技術(shù)復(fù)雜,門類眾多。相較國外發(fā)達(dá)國家,我國土壤修復(fù)起步較晚,研究基礎(chǔ)薄弱,真正經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)路線較少。同時,我國污染土壤修復(fù)技術(shù)種類較少,修復(fù)技術(shù)缺乏針對性、適用性和整體性,且大多停留在實(shí)驗研究階段,工程應(yīng)用較少。雖然國家層面已于2014年發(fā)布了《污染場地修復(fù)技術(shù)目錄(第一批)》,2015年發(fā)布了《污染場地修復(fù)技術(shù)篩選指南》(CAEPI 1-2015),但是相對比較粗略,仍然缺乏詳細(xì)有效的技術(shù)篩選體系,缺乏對研發(fā)的支持和引導(dǎo)。
4.土壤污染修復(fù)設(shè)備化、規(guī)?;?、產(chǎn)業(yè)化研究滯后
我國在污染土壤及場地修復(fù)技術(shù)研發(fā)方面比發(fā)達(dá)國家落后近20年,在修復(fù)技術(shù)、裝備及規(guī)?;瘧?yīng)用上存在較大差距,關(guān)鍵修復(fù)裝備嚴(yán)重不足,很多關(guān)鍵設(shè)備和修復(fù)藥劑依賴進(jìn)口,制約了修復(fù)技術(shù)的規(guī)?;瘧?yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。具體來講,快速檢測方面,污染現(xiàn)場的便攜式快速檢測儀器主要依賴進(jìn)口,而國產(chǎn)儀器的精度、適用性及可靠性有待提高;在關(guān)鍵裝備方面,支持快速修復(fù)的自主研發(fā)設(shè)備才剛剛開始;在工程應(yīng)用方面,也缺乏規(guī)?;瘧?yīng)用及產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的技術(shù)支撐。
5.土壤污染防治與修復(fù)資金籌集困難
土壤污染防治資金籌集困難。由于土壤污染防治法律法規(guī)體系尚不健全,因此土壤污染的法律責(zé)任主體、污染者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)等問題缺乏明確的界定,而土壤修復(fù)資金需求量大,防治資金短缺是土壤污染防治中的難點(diǎn)。首先,土壤污染的責(zé)任主體不明確。由于歷史原因,我國土壤污染主體大多是各類國有工廠,經(jīng)過多輪改制重組,產(chǎn)權(quán)關(guān)系、債權(quán)債務(wù)、工農(nóng)關(guān)系等歷史問題十分復(fù)雜,搬遷及治理費(fèi)用較高,就業(yè)安置補(bǔ)償難度很大,難以用傳統(tǒng)的“誰污染,誰治理”的原則去追究責(zé)任人;即便產(chǎn)權(quán)明晰,也很難有能力再去支付高額的土壤修復(fù)費(fèi)用。目前少數(shù)比較成熟的商業(yè)化項目,主要依托于房地產(chǎn),由房地產(chǎn)開發(fā)商出資,最終由購房者買單。其次,大面積的農(nóng)田土壤污染修復(fù)費(fèi)用極大,但目前缺乏責(zé)任人,故目前農(nóng)田污染的修復(fù)費(fèi)用大部分由政府承擔(dān)。
6.土壤污染治理管理體制機(jī)制不完善
當(dāng)前,土壤污染治理的行政管理體制機(jī)制尚不完善,體制功能的發(fā)揮受到嚴(yán)重限制。土壤環(huán)境管理涉及部門眾多,監(jiān)管職權(quán)分散,國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動缺乏制度保障和約束機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制缺失,對污染者懲治手段乏力。因此,需采取行之有效的措施,改革與創(chuàng)新土壤污染治理管理體制機(jī)制,明確環(huán)保、國土、工信、住建、農(nóng)業(yè)等部門的職責(zé)分工,建立協(xié)同行政管理機(jī)制。
三 我國污染土壤修復(fù)商業(yè)模式建議
1.第三方治理和PPP模式
2015年1月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》指出,環(huán)境污染第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑,是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。政府、企業(yè)對環(huán)保的關(guān)注重點(diǎn)從投資規(guī)模向治理結(jié)果轉(zhuǎn)變,從治理主體向從環(huán)保企業(yè)購買服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。
依據(jù)第三方治理原則,污染企業(yè)對于產(chǎn)生的污染,從自主治理向委托第三方(環(huán)保企業(yè))治理轉(zhuǎn)變。污染企業(yè)向環(huán)保企業(yè)支付治理服務(wù)費(fèi),由環(huán)保企業(yè)承擔(dān)環(huán)境治理風(fēng)險。
PPP(public-private-partnership),即公私合作模式,是一種可用于土壤修復(fù)的項目融資模式。在該模式下,鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作參與污染土壤修復(fù)。從政府自主運(yùn)營轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保企業(yè)運(yùn)營,政府向環(huán)保企業(yè)購買土壤修復(fù)環(huán)保服務(wù)。環(huán)保企業(yè)和政府的關(guān)系,不再是單向的財政補(bǔ)貼,而是商業(yè)合同的關(guān)系。對于政府,可減少負(fù)債壓力,降低非專業(yè)化運(yùn)營帶來的低效率,分擔(dān)環(huán)保治理風(fēng)險;對于環(huán)保企業(yè),可獲取更多市場份額,承擔(dān)環(huán)保治理風(fēng)險。
政府、工業(yè)企業(yè)、環(huán)保企業(yè)都有推進(jìn)PPP、第三方治理的動力。環(huán)保企業(yè)藉此可獲取更多的土壤修復(fù)市場份額,提升土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模,同時承擔(dān)土壤污染修復(fù)治理風(fēng)險,擁有經(jīng)驗的土壤修復(fù)環(huán)保企業(yè)更具競爭優(yōu)勢。
2.幾種土壤修復(fù)商業(yè)模式建議
土壤修復(fù)資金需求量大,而目前國內(nèi)土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展尚處于初級階段,商業(yè)模式不清晰一直是困擾國內(nèi)土壤修復(fù)市場發(fā)展的最大問題之一。土壤污染特別是場地土壤污染及其治理涉及復(fù)雜的社會關(guān)系如圖1所示。多方利益主體的存在使得責(zé)任主體難以確認(rèn),造成污染責(zé)任的相互推諉,污染問題遲遲難以解決。市場失靈,收益主體抽象,污染對資產(chǎn)的影響也無法評估,資金籌措機(jī)制亟待完善。
根據(jù)我國的污染場地現(xiàn)狀,應(yīng)積極探索形成適宜、可持續(xù)的土壤修復(fù)商業(yè)模式,建立多渠道的資金籌集機(jī)制,跳出“就修復(fù)產(chǎn)業(yè)論修復(fù)產(chǎn)業(yè)”的局限,充分發(fā)揮各方優(yōu)勢,引入社會資本,形成污染企業(yè)、受益者為主體,政府、社會等為輔助的多元化場地修復(fù)資金來源。本研究參考國外發(fā)達(dá)國家的土壤修復(fù)技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗,結(jié)合我國國情及現(xiàn)階段有限的修復(fù)治理工程經(jīng)驗,給出了幾種土壤修復(fù)商業(yè)模式建議,具體如下:
1)“誰污染,誰治理”模式:污染責(zé)任主體明確的污染場地可采用此模式。此模式由污染責(zé)任主體籌措或主要承擔(dān)污染場地土壤修復(fù)工程費(fèi)用,通過具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程公司實(shí)施修復(fù)治理,政府相關(guān)職能部門監(jiān)督、驗收。
2)“誰使用,誰治理”模式:對于污染責(zé)任主體不明確,具有一定高值化潛力的污染場地,可采用此模式。此模式由污染場地的開發(fā)使用者籌措或主要承擔(dān)污染場地土壤修復(fù)工程費(fèi)用,通過具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程公司實(shí)施修復(fù)治理,政府相關(guān)職能部門監(jiān)督、驗收。
3)“政府出資”模式:若污染責(zé)任主體不明確,修復(fù)后作為公益用途的污染場地,可采用此模式。此模式由所在地區(qū)的政府負(fù)責(zé)籌措或主要承擔(dān)污染場地土壤修復(fù)工程費(fèi)用,通過具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程公司實(shí)施修復(fù)治理,政府相關(guān)部門監(jiān)督、驗收。
4)RT(remedy-transfer)模式:即墊資修復(fù)模式。由污染場地所有者授權(quán)具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程公司實(shí)施修復(fù)治理,政府相關(guān)職能部門監(jiān)督、驗收;修復(fù)治理費(fèi)用由專業(yè)工程公司先行墊付,達(dá)到污染場地所有者規(guī)定的土地使用質(zhì)量要求后,污染場地所有者按修復(fù)合同約定價格及支付條件履約。
5)ROT(remedy-operate-transfer)模式:即“修復(fù)-開發(fā)-移交”模式。經(jīng)污染場地所有者或政府相關(guān)部門委托,由具備資質(zhì)的專業(yè)修復(fù)公司承擔(dān)該項目的投資、融資、實(shí)施修復(fù)治理,經(jīng)驗收合格后,在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)進(jìn)行場地開發(fā)再利用,并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用以清償貸款,回收投資并賺取利潤。在整個過程中,政府具有監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán),特許期滿后,簽約方的專業(yè)修復(fù)公司將該場地及建成的設(shè)施無償或有償移交給場地原來的所有者或相關(guān)政府部門。
6)ROO(remedy-operate-own)模式:即“修復(fù)-開發(fā)-擁有”模式。對于難以找到責(zé)任主體的污染場地,污染場地所有者或政府相關(guān)部門與專業(yè)修復(fù)公司簽訂特許權(quán)協(xié)議,授予專業(yè)修復(fù)公司來承擔(dān)場地修復(fù)的投資、融資,并實(shí)施修復(fù),經(jīng)驗收合格后,進(jìn)行場地開發(fā)再利用,回收投資,賺取利潤。與ROT模式不同,專業(yè)修復(fù)公司無需將該場地移交給原來的所有者或政府相關(guān)部門,有權(quán)不受任何時間限制地?fù)碛?,并?jīng)營場地開發(fā)再利用的項目設(shè)施和收益。
7)TRT(transfer-remedy-transfer)模式:即“受讓-修復(fù)-轉(zhuǎn)讓”模式。污染場地所有者或政府相關(guān)部門委托具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)修復(fù)公司進(jìn)行污染場地的修復(fù)治理,由專業(yè)修復(fù)公司承擔(dān)修復(fù)的投融資成本,修復(fù)完成經(jīng)驗收合格后,專業(yè)修復(fù)公司將該場地轉(zhuǎn)讓,回收投資以賺取利潤。
上述多種模式都體現(xiàn)了“第三方治理”和PPP模式的理念,是第三方治理和PPP模式在土壤修復(fù)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。
四 我國土壤修復(fù)工作展望
我國土壤修復(fù)行業(yè)正處于成長期初級階段。根據(jù)行業(yè)生命周期理論(industry life cycle),行業(yè)的生命發(fā)展周期主要包括5個發(fā)展階段:研發(fā)期、導(dǎo)入期、成長期、成熟期、衰退期,如圖2所示。目前我國土壤修復(fù)行業(yè)正處于成長期初級階段,未來10年將迎來土壤修復(fù)行業(yè)的快速發(fā)展。隨著相關(guān)制度的日趨完善,法律法規(guī)的更加細(xì)化和可執(zhí)行性加強(qiáng),土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)將從房地產(chǎn)開發(fā)驅(qū)動階段逐漸向法律驅(qū)動或政府引導(dǎo)為主的階段過渡。到2020年后,可能會進(jìn)入一個意識驅(qū)動為主的時代。
我國應(yīng)學(xué)習(xí)基于風(fēng)險評估和優(yōu)先排序的污染土地管理國際經(jīng)驗。在設(shè)定修復(fù)目標(biāo)方面,要防止過度修復(fù),避免在有限的場地上花費(fèi)太多的資金和努力,使社會付出過于高昂的代價。修復(fù)目標(biāo)值取決于污染土地帶給社會和環(huán)境的風(fēng)險水平,應(yīng)建立適當(dāng)?shù)?,考慮未來土地利用和土地特點(diǎn)的土壤修復(fù)目標(biāo),應(yīng)采用基于風(fēng)險的管理體系,這種修復(fù)體系通常比徹底的修復(fù)工作量要小,而且會顯著節(jié)約修復(fù)費(fèi)用。另外,目前我國污染場地面積大數(shù)量多,但修復(fù)資金有限,因此場地修復(fù)的優(yōu)先次序尤為重要。
一些發(fā)達(dá)國家實(shí)行污染土地風(fēng)險等級評估和國家優(yōu)先場地名單,對污染土地進(jìn)行風(fēng)險等級劃分,從而確定修復(fù)的優(yōu)先次序。場地經(jīng)過污染調(diào)查與評估,在保證人體健康、環(huán)境安全的前提下,修復(fù)基金將被優(yōu)先分配給社會和環(huán)境危害最嚴(yán)重的場地。應(yīng)結(jié)合本國土壤污染實(shí)際情況,建立基于風(fēng)險評估和優(yōu)先排序的污染土地管理體系。
加快推進(jìn)污染土壤修復(fù)技術(shù)、設(shè)備、藥劑材料的國產(chǎn)化。在借鑒國際先進(jìn)技術(shù)和成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,要著重推進(jìn)技術(shù)、設(shè)備、藥劑材料的國產(chǎn)化。國際上,污染土壤修復(fù)技術(shù)體系基本形成,雖然我國可以通過引進(jìn)、吸收、消化、再創(chuàng)新來發(fā)展土壤修復(fù)技術(shù),但是國內(nèi)的土壤類型、條件和場地污染的特殊性決定了需要發(fā)展更多具有自主知識產(chǎn)權(quán)并適合國情的實(shí)用型修復(fù)技術(shù)與設(shè)備,以推動土壤環(huán)境修復(fù)技術(shù)的市場化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,降低修復(fù)成本。
加快推進(jìn)我國土壤修復(fù)與互聯(lián)網(wǎng)的融合。“互聯(lián)網(wǎng)+”是創(chuàng)新2.0下的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新形態(tài)、新業(yè)態(tài),是知識社會創(chuàng)新2.0推動下的互聯(lián)網(wǎng)形態(tài)演進(jìn)及其催生的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形態(tài)。它代表一種先進(jìn)的生產(chǎn)力,推動經(jīng)濟(jì)形態(tài)不斷的發(fā)生演變。土壤修復(fù)應(yīng)同其他傳統(tǒng)行業(yè)一樣,借助互聯(lián)網(wǎng)平臺,結(jié)合智能監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),從而帶動土壤修復(fù)的生命力,實(shí)施“凈土”戰(zhàn)略,保障人類的食物安全和身體健康。
五 結(jié)束語
我國土壤污染形勢嚴(yán)峻,土壤修復(fù)行業(yè)正處于成長期的初級階段,并面臨很多問題,各地土壤污染詳細(xì)情況有待進(jìn)一步摸清,土壤污染防治政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)亟待完善,土壤污染防治與修復(fù)技術(shù)研發(fā)基礎(chǔ)薄弱,修復(fù)設(shè)備化、規(guī)?;?、產(chǎn)業(yè)化研究滯后,土壤污染防治與修復(fù)涉及社會關(guān)系復(fù)雜,資金籌集困難,土壤污染治理管理體制機(jī)制尚不完善。但是,國家對土壤環(huán)境日益重視,隨著《土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動計劃》的出臺,建議以“誰污染,誰治理”“誰使用,誰治理”“政府出資”、RT、ROT、ROO、TRT等商業(yè)模式,基于風(fēng)險評估和優(yōu)先排序的污染土地管理原則,加快推進(jìn)污染土壤修復(fù)技術(shù)、設(shè)備、藥劑材料的國產(chǎn)化,推動土壤修復(fù)與互聯(lián)網(wǎng)的融合,促進(jìn)我國土壤修復(fù)健康、快速發(fā)展。