時(shí)間:2017-01-19 作者:admin
中國(guó)水環(huán)境污染已經(jīng)治了幾十年,還處于相持階段。早在“九五”期間,國(guó)家就開始“三江三湖”的重點(diǎn)治理,但至今仍未見根本好轉(zhuǎn)。在重點(diǎn)河湖治理難言功成的同時(shí),水污染從城市擴(kuò)展到鄉(xiāng)村,從東部蔓延到西部,從地表深入到地下。泛濫的水污染,威脅到我們的供水安全,危害我們的生存環(huán)境,還危及農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品安全,與全面建成小康社會(huì)的要求格格不入,已到了非治不可的地步。
法律修訂強(qiáng)化水污染治理
為落實(shí)中央的發(fā)展新理念,近年立法機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境保護(hù)法規(guī)及時(shí)進(jìn)行了修訂,為從嚴(yán)治污提供了更堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。
《環(huán)境保護(hù)法》于2014年修訂,較修訂前有了一系列更新的提法和更嚴(yán)格的要求,指明“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策”。(1)為減少先污后治的高成本,提出了“保護(hù)優(yōu)先”的環(huán)保戰(zhàn)略。(2)為破解跨區(qū)域協(xié)調(diào)難的癥結(jié),要求“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治措施”。(3)針對(duì)環(huán)保部門監(jiān)管權(quán)偏弱、軟而不硬的問題,增強(qiáng)了環(huán)保職責(zé)部門的執(zhí)法權(quán)限,“可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”。(4)為扭轉(zhuǎn)地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲環(huán)保的傾向,大大強(qiáng)化了環(huán)保監(jiān)督考核,要求“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者人大常委會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況”,“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”。(5)在環(huán)保經(jīng)濟(jì)機(jī)制方面,明確“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。(6)在行政管理手段上,明確“實(shí)行排污許可管理制度”。(7)從預(yù)防預(yù)警的角度,要求“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”。(8)為解決環(huán)境違法處罰過低、違法所得往往大于違法成本的問題,加大對(duì)環(huán)境違法的處罰力度,實(shí)行“按日計(jì)罰”措施。(9)為增加透明度和接受社會(huì)監(jiān)督,增加了“信息公開和公眾參與”條款。
2016年修訂的《水污染防治法》,在某種程度上比《環(huán)境保護(hù)法》修訂得更為徹底:(1)降低了環(huán)境公益訴訟門檻。以前規(guī)定是轄區(qū)市人民政府民政部門登記的社會(huì)組織,連續(xù)從事環(huán)保公益5年才能提出公益訴訟。修訂后,依法符合條件的環(huán)保社會(huì)組織都可以提起公益訴訟。(2)增加了環(huán)境公益訴訟渠道,即增加人民檢察院可以提起公益訴訟的渠道。(3)明確黨政同責(zé)、一崗雙責(zé),明確上游政府對(duì)下游的污染負(fù)有賠償責(zé)任。(4)大幅度提高環(huán)境違法處罰力度,違法設(shè)置排污口從原來罰款2萬(wàn)-10萬(wàn)元,變成處罰20萬(wàn)-100萬(wàn)元,是原來的10倍。
“水十條”:水污染防治大決戰(zhàn)部署的動(dòng)員令
國(guó)務(wù)院于2015年4月發(fā)布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱“水十條”)。這無(wú)疑是開展全國(guó)水污染防治大決戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署。它明確了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心”,按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”原則,貫徹“安全、清潔、健康”方針,強(qiáng)化源頭控制,水陸統(tǒng)籌、河海兼顧,對(duì)江河湖海實(shí)施分流域、分區(qū)域、分階段科學(xué)治理,系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理等水污染防治總要求。提出到2020年全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善,到2030年力爭(zhēng)全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量總體改善,到21世紀(jì)中葉生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善,生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的治理目標(biāo)。提出了全面控制污染物排放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、著力節(jié)約保護(hù)水資源、強(qiáng)化科技支撐、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、切實(shí)加強(qiáng)水環(huán)境管理、全力保障水生態(tài)環(huán)境安全、明確和落實(shí)各方責(zé)任、強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督等十條具體措施。
“水十條”發(fā)出了水污染防治大決戰(zhàn)的全民動(dòng)員令,要求實(shí)行“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的社會(huì)共治模式。政府、市場(chǎng)、企業(yè)、公眾各司其職,各施所長(zhǎng),協(xié)同配合。
“河長(zhǎng)制”:各級(jí)首長(zhǎng)立下了軍令狀
2016年12月11日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議通過《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》,決定在全國(guó)推行河長(zhǎng)制,要求在2018年底全面落實(shí)河長(zhǎng)制。
“河長(zhǎng)制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制衍生出來的水污染治理制度。河長(zhǎng)制于2007年首創(chuàng)于曾深受太湖污染之害的無(wú)錫市,取得了很好的效果。此后江蘇、浙江開始在各自省內(nèi)實(shí)施由地方政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的河長(zhǎng)制。2014年水利部開始在全國(guó)推廣試點(diǎn)河長(zhǎng)制。至今全國(guó)已有8個(gè)省市全面實(shí)行河長(zhǎng)制,16個(gè)省區(qū)市在部分市縣推行。
河長(zhǎng)制的核心是河湖水管理的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。其全國(guó)組織形式是:各省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立總河長(zhǎng),由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任;各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長(zhǎng),由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任;各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng),由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。縣級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室。
河長(zhǎng)制之所以在實(shí)踐中有效,是因?yàn)樗幸韵聝?yōu)點(diǎn)。
1.解決了多龍治水互不協(xié)調(diào)的老大難問題。涉水管理部門很多,有水利、環(huán)保、城建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、電力、氣象、市政等等,相互協(xié)調(diào)很難。河長(zhǎng)制由地方首長(zhǎng)任河長(zhǎng),具有協(xié)調(diào)的權(quán)限和權(quán)威,便于協(xié)調(diào)各部門的工作。
2.實(shí)現(xiàn)了河湖水系的綜合管理。河長(zhǎng)統(tǒng)管水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水生態(tài)治理,在組織方式上實(shí)現(xiàn)了水量與水質(zhì)、水域與陸域的流域綜合管理。
3.提供了落實(shí)地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體制度。雖然環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了地方政府有對(duì)其行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的職責(zé),但以前缺乏評(píng)估、考核、獎(jiǎng)懲的具體制度。河長(zhǎng)制的實(shí)施,建立了很具體的地方首長(zhǎng)對(duì)河湖水環(huán)境負(fù)責(zé)的監(jiān)督考核制度。
4.提供了跨區(qū)域水管理的矛盾解決機(jī)制??缃绾雍墓芾硪?yàn)樯婕暗讲煌瑓^(qū)域之間的利益沖突,往往難以協(xié)調(diào)。而河長(zhǎng)制明確河流分段(分片)責(zé)任制,對(duì)交接斷面的水量、水質(zhì)進(jìn)行考核,實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,提供了協(xié)調(diào)上下游以及左右岸關(guān)系的制度機(jī)制。
5.“黨政雙責(zé)”把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)調(diào)動(dòng)到了河湖治理之中。地方的重大決策、人事安排都是黨委決定的,如果只要求政府負(fù)責(zé)人對(duì)有關(guān)決策的后果負(fù)責(zé),就有點(diǎn)權(quán)責(zé)不對(duì)稱的不公平,因?yàn)檎?fù)責(zé)人往往只是執(zhí)行者,而不是真正的決策者。河長(zhǎng)制中“黨政雙責(zé)”制度的建立,要求黨委負(fù)責(zé)人對(duì)當(dāng)?shù)睾雍h(huán)境負(fù)總責(zé),使得決策的權(quán)力與責(zé)任更為平衡。同時(shí),推行“黨政雙責(zé)”,也有利于把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮到河湖治理中來。
在中央深改組通過《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》之前,住建部、環(huán)保部于2015年8月發(fā)布了《城市黑臭水體整治工作指南》,要求明確黑臭水體的責(zé)任人——即河長(zhǎng)或湖長(zhǎng)。黑臭水體治理中的一大亮點(diǎn)是住建部、環(huán)保部搭建了全國(guó)城市黑臭水體整治信息發(fā)布平臺(tái),公眾可以通過電腦、手機(jī)登錄平臺(tái)查詢,可以通過手機(jī)進(jìn)行定位和舉報(bào)。
“河長(zhǎng)制”實(shí)施中存在的問題
不過河長(zhǎng)制在實(shí)施中也存在一些值得注意的問題。
1.有些地方偏離了“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。各地在上報(bào)黑臭水體的責(zé)任人,即河長(zhǎng)或湖長(zhǎng)時(shí),很多地方報(bào)的不是政府首長(zhǎng),而是五花八門的人員,包括:政府分工主管副職,行業(yè)主管部門正職或副職乃至一般人員,政府其他部門如農(nóng)辦、執(zhí)法局、武裝部的人員,基層水務(wù)站、市政工程管理所、園林所、設(shè)施建設(shè)管理辦公室乃至基層居民自治組織負(fù)責(zé)人等等。這些“非首長(zhǎng)”的河長(zhǎng),肯定起不了首長(zhǎng)綜合協(xié)調(diào)的作用。實(shí)際上,他們應(yīng)該是河長(zhǎng)下面的辦公人員,而不應(yīng)該是河長(zhǎng)。
2.一些地方流于形式。河長(zhǎng)制不只是掛牌公示而已,而是需要有一系列的治理措施,需要有科學(xué)的規(guī)劃、縝密的設(shè)計(jì)、精細(xì)的施工、嚴(yán)格的管理,需要有資金、人力的投入,如果沒有這一系列投入和動(dòng)作,只是掛個(gè)牌,河長(zhǎng)制就發(fā)揮不了作用。
另外,實(shí)行河湖首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,將成為今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的一種水治理制度,雖然明確了地方首長(zhǎng)對(duì)河湖治理負(fù)總責(zé),但如何結(jié)合各地實(shí)際更合理地設(shè)置和協(xié)調(diào)其下的管理部門,以適應(yīng)高水平綜合管理河湖的要求,仍需要努力探索。